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县域司法的大格局——第五届全国司法学论坛撷英
发布部门: 中国法治战略研究中心      发布时间: 2019-05-05

(华东政法大学中国法治战略研究中心党东升)

县域是我国国家治理的重要战略单元。2015年6月,习近平总书记在会见全国优秀县委书记时指出,“在我们党的组织结构和国家政权结构中,县一级处在承上启下的关键环节,是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。”如果从法治和司法角度来说,县域法治同样是法治中国的重要基础,县域司法则是人民司法的根基所在。研究中国的法治和司法,理应重视“县域”这个层面和视角。

改革开放四十多年,全国各地很多县都走出了一条不平凡的发展道路,在经济、社会、文化、法治、安全等方面取得不俗成绩。由于各地各方面差异很大,县域治理各有各的困难和挑战,也各有各的特色和精彩,具体到法治和司法方面,情况同样如此。

关于中国县域治理的研究,目前经济学界、经济智库界所取得的成绩是最突出的,不仅产生了很多一流学术成果,也产出了很多具有广泛影响力的智库类品牌。与之相比,法学界、政法智库界对县域法治、县域司法的研究还很不充分。

从历史上看,基层经验历来是驱动我国法治和司法发展的重要力量,比如,“枫桥经验”就是基层干部群众首创精神的产物。目前,全国很多县,尤其是发展水平较高、综合实力强劲的县,越来越深刻地认识到法治、司法对县域治理的重大意义,纷纷结合自身实际和优势,积极开展县域法治、县域司法方面的创新和探索,形成了很多值得重视的新经验。在一些特定领域,县域法治、司法经验有时候很快就能够引起中央的注意,进而上升为全国性政策乃至于全国性立法。对于这种新形势,法学界、政法智库界应有敏锐认识,并不断加大对县域法治、县域司法的研究。

正是出于这种考虑,第五届全国司法学论坛精心选取两个非常有特色的县域司法经验,组织政界、司法实务界、法学界、政法智库界、企业界等各方人士200余人展开深入研讨,以期能够在推动县域司法研究方面发挥一定作用。这里仅以其中一个经验为例,对本次论坛的旨趣、主要内容和成果做简要总结。

 

涉侨司法的“文成经验”

文成县是浙江省著名侨乡,全县共有17万华侨华人旅居世界70多个国家和地区,约占文成县在籍人口的三分之一。国内有归侨侨眷7万余人,侨胞侨眷总人数超过全县总人口的半数以上。其中有近500人在58个海外侨团中担任侨领。2008年以来,每年有300件左右涉侨案件起诉至文成法院,并呈逐年增多趋势,占全院民事案件总数的30%左右。

涉侨案件因其自身特性,存在送达难、审理周期长、诉讼成本高、执行难等突出问题,审判质效不高。针对这些问题,文成法院早在2009年就在全国率先推出特邀海外调解员制度,并逐渐做实做好。特邀海外调解员的工作主要包括协助网上立案、协助见证授权委托手续、协助寻找确认海外当事人住所、协助远程网络视频开庭、协助调解、协助督促当事人自动履行裁判等。

2012年,文成法院又在意大利罗马、米兰、威尼斯等文成籍华侨较为集中的城市聘请15名华侨作为特邀海外联络员,主要负责解答华人华侨的法律咨询,帮助华人华侨在海外之间通过网上办理起诉事宜,协助法院寻找海外当事人住所和送达法律文书、调解矛盾纠纷,协助督促海外当事人履行义务等。

 

2015年,文成法院对特邀海外调解员、联络员进行重新选聘,逐步形成以8名特邀海外调解员为中心、22名特邀海外联络员为辅助的海外网格化工作机制,以米兰和罗马为主要诉调对接工作的两个调解联络点,辐射带动其他城市联络点的海外调解网格化局面。

此外,文成法院还成功搭建网络办案平台,依托“互联网+诉讼服务”模式实现网上立案、网上送达、网上调解、网上审理,能够实现侨胞维权“一次都不用跑”。

这种制度模式实施后,成效非常明显,主要表现为:涉侨纠纷调解率逐年提高,案件开庭审理用时明显减少,公告送达案件减少,当事人权益得到有效保障,当事人满意度提高,等等。从数据上看,文成涉侨案件的平均审理天数从2008年的140天,下降到2018年的60天。2018年,文成法院涉侨案件调撤率为64.5%,高出民商事案件调撤率20.26个百分点。

“小地方,大格局”

从侨务工作角度来说,文成经验具有全国性意义,为我国侨益保护工作贡献了一个非常有价值的基层经验。正如崔永东教授所说,文成可谓是“小地方,大格局”。

我国是侨务资源大国,有6000多万海外侨胞分布在世界近200个国家和地区,其中华侨约600多万,外籍华人约5000多万。党的十八大以来,习近平总书记高度重视侨务工作,提出“海外侨胞对实现中国梦有不可替代的重要作用”,“把广大海外侨胞和归侨侨眷紧密团结起来,发挥他们在中华民族伟大复兴中的积极作用,是党和国家的一项重要工作”。其中,侨益保护工作受到中央高度重视。2018年4月,全国人大常委会专门听取国务院关于华侨权益保护工作情况的报告。

最高人民法院咨询委员会王秀红副主任在论坛致辞中介绍了文成经验与最高人民法院、全国侨联出台《关于在部分地区开展涉侨纠纷多元化解试点工作的意见》之间的渊源。2017年6月初,正是在九山半水半分田的文成县,由最高人民法院司改办和中国侨联权益保障部组成的联合调研组,提出了以试点方式推进涉侨纠纷多元化解机制建设的最初动议。

华东政法大学中国法治战略研究中心常务副主任、司法学研究院院长崔永东教授把文成经验概括为六大特点:(1)人道性、自治性、法治性三结合;(2)司法调解、人民调解、行政调解三结合;(3)自治、德治、法治三结合;(4)社会治理、国家治理、全球治理三结合;(5)活法、国法、国际规则三结合;(6)共建、共享、共治三结合。

 

崔永东教授还指出,文成经验推陈出新、继往开来,实现了对中国调解传统的创造性转化,是一种制度创新。文成县在涉侨纠纷化解领域所提供的方案不仅可以上升为“浙江方案”,还可以上升为“中国方案”。该方案彰显了一种制度设计的温情、社会治理的柔性,体现了对当事人自治、自主、自由权利的尊重,反映了人道主义的价值取向。另外,该模式把中国的社会治理经验传播到海外,在国际上展现中国经验和中国智慧,有助于讲好中国故事,提升中国软实力。

 

文成经验的制度优化

第五届全国司法学论坛的主题是“涉侨多元化纠纷解决机制暨企业破产与重组研究”,一方面要全方位展示文成涉侨司法经验和瑞安破产司法经验,另一方面也试图通过对这两个经验的深入研讨,进一步推动其制度优化和功能拓展。

对于文成经验的制度优化而言,与会人员的基本共识是,需要在现有经验的基础上,进一步拓展参与力量,进一步取得地方党委政府支持,构建更加完善的涉侨纠纷多元化解体系,实现涉侨纠纷治理现代化。这也是新时期我国推动涉侨纠纷化解、侨益保护工作的重要途径。

最高人民法院咨询委员会王秀红副主任在论坛上指出,进一步优化涉侨纠纷化解工作,需要各地法院与侨联组织保持密切联系,支持各级侨联组织做好纠纷预警排查和矛盾化解工作,筑牢纠纷解决“第一道防线”。基层法院要积极推动社会治理重心下移,整合基层侨联纠纷解决资源,发挥归侨侨眷、海外侨胞和华侨团体作用,使其协助法院做好文书送达、纠纷调解、执行等工作,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。大力借助信息技术、人工智能提升纠纷解决效率,改善当事人诉讼体验,做好诉非信息平台有序对接,为当事人提供方便快捷透明、公正高效权威的解纷服务。法院要主动向党委汇报涉侨纠纷改革工作,推动形成“党政主导一盘棋、社会参与总动员”格局。法院要会同侨联贯彻落实各项涉侨法律法规,积极争取政府在体制机制、人员经费上给予大力支持,为多元化解涉侨纠纷汇集依法治理的强大力量。

中华全国归侨联合会权益保障部部长张岩认为,开展涉侨纠纷多元化解,要更加注重发挥好侨联组织以血缘地缘亲缘连接四海侨胞的优势,充分调动起广大归侨侨眷和海外侨胞的积极性、创造性。努力实现习总书记提出的“做实做细群众工作,努力把矛盾化解在早、‌‌化解在小、化解在基层”的要求,筑牢涉侨纠纷解决的第一道防线。

在具体制度方面,文成法院将“在线纠纷解决机制”(ODR)应用于涉侨纠纷化解的做法引起与会专家广泛关注,并提出改进建议。华东政法大学司法学研究院副院长李振勇博士认为,文成法院的特邀海外调解员制度不失为一种有积极意义的制度创新,不过值得注意的是,对于涉外纠纷裁判结果的执行保障,现行法律框架特别是双边条约中已经有所规定,“在探索新形式的争议解决的同时,有必要对这些法律渊源给予足够的重视”。基于类似的考虑,黄文胜、高舒卉提出可以采取将海外调解工作与ODR平台资源整合的方式进行操作,将在海外联络点进行的立案送达、授权委托、调解开庭、司法确认等工作作为ODR平台的一项功能,强化智慧法院系统在海外调解工作机制中的功能定位。中国法治战略研究中心助理研究员胡萌认为,在涉侨纠纷中应用ODR必须要有一个统一的标准共同执行,使得ODR能够整合在线纠纷解决机构平台、认证机构、鉴定机构以及法院的资源,保障当事人的程序性权利,保证ODR的流畅性和准确性,增强纠纷处理结果的可接受性和可执行性。

文成经验的功能拓展

总体来看,文成经验之所以取得成功,关键在于通过特邀海外调解员、联络员建立起海外网格化工作机制,并依托网络视频平台实现涉侨案件调解、审理的便利化。特邀海外调解员、联络员是这一模式能够成功的核心资源。在本次论坛上,有不少专家指出,依托这种宝贵的海外侨务资源,通过进一步的制度机制优化,可以在文成经验基础上进一步拓展制度功能,如提供更多公共法律服务、优化涉侨营商环境、增进侨胞制度认同、开展侨务外交、开展海外统战、防范化解境外政治安全风险,等等。

 

不少专家在发言中指出,在侨企侨资集中的地区,应把优化涉侨营商环境作为优化营商环境的重点事项,而完善涉侨司法则是优化涉侨营商环境的重要内容和途径。在这些地区,文成经验具有很大的推广价值。

崔永东教授指出,人心是最大的政治。对涉侨纠纷的当事人尤其是海外侨胞而言,能够在司法过程中切实感受到国内司法的便利性、公正性、人道性,有助于增进他们的制度认同、政治认同和国家认同,这种认同感的提高是开展其他侨务工作的重要基础。

陈丽珊认为,在全国深化“最多跑一次”改革背景下,文成法院的海外版“最多跑一次”司法服务仍然存在一些功能短板。借鉴文成法院特邀调解员、联络员以及网络视频平台的经验做法,可依托海外侨务资源,构建涵盖内容更广的海外综合服务平台,加强与国内各部门各单位的沟通联动机制,以解决涉侨出入境、户籍办理、国内事务处理等诉求。

中国法治战略研究中心助理研究员党东升认为,文成经验不仅在侨益保护、纠纷化解、维护地方稳定等方面具有意义,而且在维护和塑造国家安全方面也有重要价值。从防范化解重大风险的角度来说,一方面,文成法院整合的海外侨务资源有助于更加有效地应对华侨境外维权问题,另一方面,依托海外侨胞构建的涉侨纠纷多元化解体系,也是落实中央政法委秘书长陈一新所说“五重”原则(重在稳定、重在国内、重在抓早、重在变量、重在治本)的一个重要机制和抓手。

县域司法研究的未来

与前几届全国司法学论坛相比,本届论坛具有三个非常鲜明的特点和变化。这些变化既是对世情国情变化的一种反映,也体现出论坛主办方对司法学、县域司法的认识进一步深化。

第一个变化是从关注顶层设计到关注基层实践。前几届司法学论坛主要关注的是国家在法治、司法方面的顶层设计,重点研讨内容是司法体制改革。在此基础上,本次论坛把关注重点转到基层,聚焦到县域司法这个层面,一方面为了检验改革成效,另一方面为了发现基层的创新实践。

第二个变化是从“基础司法学”转向“领域司法学”。以往几届全国司法学论坛比较重视司法学基础理论的研究,对具体业务领域的司法实践缺少专门研讨。鉴于我国司法业务领域不断分化和专业化的现实,本次论坛聚焦涉侨司法和破产司法两大领域展开。随着各领域司法实践的日益深化,领域司法学的兴起是必然的。在领域司法学时代,应创造更好条件让一线实务人员更多发出声音,参与学术研究和智库研究过程,这是司法学学术机构、政法智库机构的基本使命。

第三个变化是从关注“司法战略”到关注“战略司法”。以往几届全国司法学论坛重点研讨国家在司法改革、司法建设方面的战略安排,主要聚焦于司法系统本身的改革、建设和发展。与之不同,本届论坛则重点关注司法系统的外部功能,尤其是战略性功能。具体来说,之所以选择文成经验、瑞安经验进行研讨,其中一个目的就是为了考察县域司法对基层政权稳定、国家侨务工作、经济金融安全工作等重大战略的保障功能。

对文成经验、瑞安经验的深入研讨使与会者深刻认识到,在县级这个层面,的确已经产生了很多非常有价值的新经验,需要我们去发现。县域司法不仅对县域治理具有重要作用,而且对更高层面、更广领域的国家治理具有重要意义。县级层面的司法创新,正成为我国司法发展的一个重要生长点和驱动力。在一些特定的业务领域,县域司法凭借其自身优势可以走在全国前列,具有引领性意义,其成熟经验值得在类似地方推广,甚至可以上升为全国层面的政策和法律。

 

本届论坛的成功举办也表明,县域司法、领域司法、战略司法可能成为司法学研究、政法智库研究的新的生长点。县域司法经验的总结提炼、宣传推广和优化改进,需要党政部门、司法实务部门、司法学界、政法智库界、企业界以及其他各界人士携手合作。以打造一流政法智库和一流司法学为目标的华东政法大学中国法治战略研究中心、司法学研究院,未来将继续为县域司法、领域司法、战略司法研究搭建平台、创造机会。


 

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