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审判权运行机制改革实践探析
发布部门:司法学研究院     发布时间:2014-12-11

乔英武  周  媛

 

党的十八届三中全会以来,新一轮司法体制改革正式拉开帷幕。与此前的改革不同,新一轮改革直面司法地方化、司法行政化、法官非职业化等司法体制积弊,具有明显的制度变革的特征。审判权运行机制改革是新一轮司法改革的重要内容,也是推进司法“去行政化”,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”改革目标的重点和关键。2014年,Y市法院有三家基层法院分别作为省级和市级试点单位启动审判权运行机制改革试点工作。本文以Y市法院审判权运行机制改革为样本,重点对改革试点工作进行总结、分析与展望。

一、 直面问题:改革试点工作的背景分析

习近平总书记说:“改革是问题倒逼而生,又在不断解决问题中深化。”坚持问题导向才是真正的改革,也只有切实解决问题,各项改革措施才能落到实处。审判权运机制改革同样不能脱离法院当前面临的现实问题。

首先,案多人少矛盾突出,审判资源配置亟待强化。诉讼案件是地区经济社会发展的晴雨表。Y市地处苏北地区,近年来处于经济社会快速发展时期,相应地也面临着诉讼多发、案件激增的严峻考验。2013年,Y市两级法院受理案件数同比上升60.5%收案总数首次突破14万件其中基层法院受理案件数超过13.8万件,同比上升61.2%。2014年1-9月份,全市法院受理各类案件133135件,同比上升17.78%;审结89383件,同比上升27.41%。该市基层法院法官年人均结案数近200件,民商事法官年人均结案数超过210件,甚至相当一部分人民法庭法官年度结案数超过300件,远远高于普通基层法官年均办案176件的合理工作量[1]。案多人少问题的真伪性探讨由来已久,科学衡量法官工作量多少,除了用人案比指标外还需要考虑其他两个因素。一是法官非审判事务工作量。调研显示,基层法官用来从事核心审判事务的时间与用在其他事务的时间比例为1:1.3至1:2.1之间[2]。法官需要花费很多时间用于调解、汇报讨论案件、制作法律文书、送达、调查、保全等非核心审判事务,以及接待当事人、参加各种会议、活动、培训等非审判事务。究其原因,既有司法辅助人员缺位造成的事务性工作难以分流,也有司法行政化造成的管理模式繁冗复杂,还有司法职能不当扩张造成的审判工作主题不明。二是审判力量的配置。调研显示,中基层法院一线人员比例偏少、队伍断层严重、辅助力量不足、人才流失严重等问题,凸显了法院在人员配置、职业保障等方面的乏力。Y市法院1630名在编在岗人员中,具有法官资格的人数为1011人,其中一线法官人数仅占57.5%。法官队伍中36-45岁的法官比例仅占30%,35岁以下和45岁以上的分别占9.2%和60.8%基层法院业务部门法官与辅助人员(含法官序列书记员、聘任制和聘用制书记员)人员比例为1.16:1,距离理想的1:21:3的辅助人员配比相去甚远。面对巨大的工作压力,Y市法院人员流失问题日趋严峻。2008年来,该市法院共流失人员124人[3],其中具有审判职称的80人,流向多为各级党政机关及经济较发达地区法院,且年轻、高学历法官偏多。人员流失情况在法官助理、书记员队伍中也很突出。上诸多因素造成法官长期处于超负额工作状态,司法运转效能偏低,审判资源配置方面存在突出问题。

其次,法院管理高度行政化,权力运行机制亟待优化。法院本身兼具对外进行司法审判、对内进行行政管理的双重属性。就审判工作而言,司法是对冲突的事实及诉求进行判断和处断,司法的中立性、被动性、亲历性,司法官的独立性以及相生伴随的德行和才能,是司法的逻辑。[4] 独立的司法权要求法官不唯上、不唯权、只唯法,与一般行政工作“上令下从”的要求有着本质区别。但是在行政逻辑的严重侵蚀下,法院的管理工作呈现出层级式、行政化的倾向。在审判管理方面突出表现为层级审批定案制度上。中基层法院传统的定案机制依次有独任法官及合议庭定案、审判长联席会或庭务会定案、院庭长定案、审判委员会定案四种机制,其中还夹杂着向上级法院请示汇报这种辅助性定案机制。层级式的定案把关,不仅增加了裁判中间环节,降低了司法裁判效率,还违背了司法裁判亲历性的原则要求,使得审裁脱离,法官的权责不相对应。单一的、行政化的法院人员管理模式,不仅造成法官身份泛化,法官队伍庞大,职业法官的自我认同度不高;还造成法官等级制度被淡化,其所体现的价值远低于行政级别,法官花费在积累业务经验、提高法律素养上的精力被转移,法官追求行政职务的官本位思想被不断强化;同时还使得法官之间有了高低之别、上下之分,法官独立与中立难以保障,更加强化了司法裁判事务上的行政审批制和领导负责制,形成“审案的不判案、判案的不审案”的尴尬局面

最后,司法社会认同度不高,司法公信力亟待提升。当前,法院正面临着认同度不高、公信力下降的司法危机。权利救济不便捷,权力运行不透明、司法地位不中立等等障碍与不便,成为社会质疑法院中立与公正的重要原因。调研显示,55.58%的社会公众认为诉讼的便捷低廉性一般,19.29%的公众认为诉讼非常迟延和昂贵,几乎100%的律师对司法效率有所抱怨。46.4%的社会公众认为法院透明公开程度一般,有12.5%的人认为不透明、不公开,并且有过诉讼经历的人对司法公开的评价要低于无诉讼经历的人的评价。高达60%的公众和64%的有诉讼经历者认为“有关系会影响到裁判结果”,超过62%的人认为到法院诉讼“需要找关系”或“非常需要找关系”。究其原因,司法资源配置薄弱、司法事务分工不明、权力运行行政化等是导致司法效率低下、司法透明度不高的重要原因之一。

二、 实践探索:改革试点工作的进展情况

将改革内容从纸上规划变为鲜活现实,关键在于实践。而从最迫在眉睫、最具现实意义的危机问题入手,不仅是顺利推进改革的良好开始,也是从容改革深层次问题的必要基础。为此,Y市法院按照统一部署,推选3家法院分别作为省级和市级试点法院,带着上述问题启动审判权运行机制改革试点工作

(一)试点工作的基础条件

任何改革都不能脱离工作实际,改革的模式和举措与试点法院的案件体量、人员结构等具体情况有着密切的联系。市级试点单位A法院、B法院是Y市主城区的两家法院,A法院辖区面积64.6平方公里,总人口30万人,有7个街道办事处,63个社区(村);B法院辖区118平方公里,人口约30万辖8个街道办事处,72个社区(村)省级试点单位C法院的管辖范围紧邻Y市主城区,辖区面积690平方公里,人口50万下辖5个镇,5个办事处、1个省级经济开发区。经过一个时期集中清理积案,Y市法院今年案件量整体较去年有所下降,三家试点法院的整体收案量也有所缓解。其中A法院、C法院的案件量和诉讼案件量远小于B法院,民商事审判部门法官人均在办案件也有2倍的差距,具备相对宽松的改革环境(详见表一)。在人员结构上,C法院、B法院的法官学历水平整体优于A法院,C法院法官队伍整体比较年轻,B法院法官年龄结构相对合理(详见表二)。

 

表一:1-9月份试点法院收结案情况

法院

收案数

结案数

诉讼案件收案数

诉讼案件结案数

民商事法官人均在办案件数

A法院

6102

5025

3833

3417

43件

B法院

7331

6543

7122

6341

84件

C法院

6053

4023

3897

2841

45件

 

 

 

 

表二:试点法院法官人员结构情况

 

A法院

B法院

C法院

法官分布情况

法官总数63人

审判部门41人

执行部门9人

综合部门13人

法官总数59人

审判部门35人

执行部门7人

综合部门12人

法官总数67人

审判部门35人

执行部门13人

综合部门19人

法官年龄分布情况

35岁以下15人

36-45岁19人

46-55岁25人

56岁及以上4人

35岁以下10人

36-45岁22人

46-55岁16人

56岁以上12人

35岁以下22人

36-45岁21人

46-55岁24人

56岁以上9人

法官学历分布情况

研究生学历1人

本科学历58人

本科以下学历4人

研究生学历11人

本科学历48人

研究生学历29人

本科学历37人

本科以下学历1人

(二)试点工作的主要模式

在改革起步阶段,三家试点法院均审判组织优化、审判职权配置、司法资源保障作为改革重点呈现以下三点共性:

1、以优化审判组织运行为抓手,由各自为战向团队协同转变。试点法院通过民主推荐和党组研究相结合的方式开展审判长、主审法官公开选任工作,组建以审判长、主审法官为核心的审判团队。A法院依托原有业务庭组建了11个审判长团队,在案件量较大的业务庭建立7个主审法官团队。B法院将业务庭重组为15审判长团队将综合部门法官编入4个以分管院领导为核心的审判团队。C法院成立11个专业化审判团队,每个团队由1名专家型法官、1名潜力型法官,1名储备型法官、若干名法官助理及书记员组成。(详见下图1—图3)同时,各试点法院均大力推进院办案制度,将院领导、审委会委员编入各审判团队,着力强化其作为资深法官的职能作用。目前,各试点法院遴选的团队负责人主要集中在庭长、副庭长中,A法院、C法院各自遴选出3名非领导职务法官,有效推动院作重心下移,着力突出审判业务骨干的地位价值。

图1:A法院模式:

图2:B法院模式:

图3:C法院模式:

2、以优化审判职权配置为重点,由判审分离向判审趋同转变。新的审判组织结构赋予团队负责人核心地位,不仅享有主持合议庭审理、提请案件讨论、团队裁判文书签发等审判权力,还享团队案件流程管理、质量管控,团队人员管理、人才培养和奖励标准制定等团队管理权。试点法院均将绝大部分调解书、裁定书的签发权下放给承办法官。在审判还权的同时,各试点法院均严格规范院庭长、审判长监督管理权运行,原则上取消分管院长法律文书签批权,明确院庭长及审判长对非参审案件,应主要通过参加审判长联席会、法官会议、审委会等方式公开发表裁判意见,并建用权全程留痕、入卷备查制度审判权运行模式由多层级审批向扁平化运行转变。

3、以优化司法资源配置为基础,由保障不足向中心地位凸显转变。在审判事务分配方面,各试点法院科学界定法官合理工作量区间,根据法官在办案件饱和状态,及时分流案件,有效缓解一线法官工作压力。在审判人员配置方面,引导审判力量向审判一线集聚,除落实院庭长办案制度外,实行综合部门法官调整至审判业务岗位或分流案件,试点法院审判一线与综合部门法官比例平均为10:2.4。强化辅助人员配置,扩大聘用制书记员招录,面向优秀书记员、高校实习生、人民调解员及返聘人员等多个渠道聘任法官助理。三家试点法院共增配审判辅助人员60余人,法官与书记员配比全部达到1:1部分团队达到法官、法官助理、书记员1:1:1的人员配比。在待遇保障方面,试点法院积极争取党委政府支持,推动建立法官办案津贴补助制度,争取辅助人员用工名额和经费财政保障,建立了辅助人员差等薪酬制度和薪资正常增长机制。

(三)试点改革的不同方向

各试点法院由于案件体量、人员结构、配套机制的不同,在改革中呈现出不同特点:

1、A法院注重平衡发展。该院组建审判长团队和主审法官团队两种审判组织模式。主审法官主要从副庭长及业务骨干中产生,与审判长团队平行运行、互不相涉,主审法官实际具有高于副庭长、与庭长相当的角色地位。审判长团队发挥着主审法官孵化器的作用,团队中的普通法官随着能力提升有机会遴选成为拥有完整审判权的主审法官。为实现人案匹配,院采取随机分案在前、类型化分案在后的分案模式,案件立案随机分流至审判长和主审法官名下,审判长团队案件由审判长根据案件类型及难易程度在团队法官中进行二次分配。在权力运行方面,该院除明确审判长和主审法官享有文书签发权外,还建立“预评查”制度作为过渡性措施,由分管院长对拟判决案件和裁定驳回起诉案件,进行案件质量和裁判文书预评查,填写预评查表供承办法官或合议庭参考。

2、B法院强调均衡收案。针对当前案件体量较大的特点,院一方面采取“大民事”审判格局,民一庭、民二庭各审判团队统一办理民商事案件,刑庭、行政庭、少年庭、审监庭等案件较少业务庭均分流民商事案件,探索培养“全科型”基层法官;另一方面,严格落实随机分案制度,各业务庭案件及分流案件在审判长与普通法官中随机分配,个别疑难复杂案件可由审判长再次调配院积极推动法官层次分化,有7名初任法官转任法官助理,法官员额制改革提前做好准备。在权力配置方面,该院绝大部分案件由审判长审核签发,分管院长的管理权限被严格限定于程序审批事项,以及审判团队主动提请审批的疑难复杂案件。

3、C法院推行专业化审判。深入调研业务庭审判资源类案比例,成立建设工程合同类、保险合同类等11个审判团队,致力于培养多个领域的专业人才和“专家型”法官在进行类案专审的同时,其他案件本着平衡工作量的原则相对固定地分配给各审判团队,再由团队负责人进行二次分配。坚持“还权”与监督并重,各审判团队采取“分管院长+审判长”双重负责制,团队内普通法官的判决案件由审判长签发,审判长的判决案件由分管院长签发同时选择三名业务能力过硬的审判长自我签发所有法律文书。院建立全员全程积分管理制度,细化各类案件折算系数及分值,力争公平合理地反映法官工作量和工作业绩,并作为将来分配办案补贴、法官任职晋级的重要依据。

三、深入分析:改革试点工作的问题审视

Y市的试点工作由于改革时间有限其效果并不明显。审判权运行机制改革是全面深化改革的敲门砖和试金石,深刻审视试点工作中反映的问题、面临的难题,对助推下一步全面改革意义重大。

(一)审判权运行机制改革的整体思路

1、审判团队建设是实行法官员额制的结构基础。在地方法院层面,实行法官员额制一要让法官归位,二要让法官分类。法官归位,就是要确保优质法官主要集中在审判一线审判团队建设旨在将院庭长、综合部门法官重新整合到审判岗位,强其审判职责,弱其行政职能。从改革效果来看,当前庭长、副庭长基本完成了角色转换,而分管院长仍主要从事审判管理、行政管理事务,部分参与转岗或分流案件的非一线法官多少存在能力或精力上不适情况,需要在未来改革中逐步磨合、深化。法官分类就是要推进法官队伍层次分化。审判团队建设承担着检验法官能力的试验平台作用,就像C法院进行专家型、潜力型、储备型法官分类那样,审判团队内的不同法官必然在法官员额制改革中处于不同地位。目前由于没有成熟的政策指引和制度保障,试点法院团队负责人主要集中在具有领导职务的法官这虽然与法官素质参差不齐的现状不无关系,但也不免受到“穿新鞋走老路”的质疑。对此应当认识到,改革过渡期内“新人新办法,老人老办法”是无可厚非的稳妥举措。在未来改革中进一步树立正确的用人导向,建立科学的遴选机制,确保一线法官可以获得与专业水平相匹配的的职业地位,确保员额制内的法官队伍具有科学合理的结构比例

2、完善审判权运行机制应该是适应审判规律的渐进过程。各试点法院对审判权下放均稳妥务实地小幅推进,充分考虑到由于法官能力所限不能大幅放权,由于配套机制所限法官不愿要权的客观现实。提高法官独立审判的能力,需要着力发挥审判团队的人才培养作用,逐步形成“法官助理—普通法官—主审法官”的职业发展模式提升法官独立审判意愿,要为法官独立履职提供更加全面的职业保障,尤其要严格规范审判监督制约机制,尽快建立科学的司法过错责任追究制度,既要确保责权利统一,又要为法官独立裁判提供宽松民主的环境。另外,由于基层法院案件多数为独任审理案件,审判长负责制改革具有审判长行政化的潜在风险,甚至由于小团队的建制使得审核把关较之以往更加细密、深入。对此需要正确认识审判长负责制的过渡作用,客观评价其在强化法官梯队建设、确保裁判质量方面的积极作用,同时设计更加公开透明的审判长权力运行方式。

(二)深化审判权运行机制改革的具体路径

1、科学配置司法权力。审判团队建制使得审判权由集中在几个业务庭分散到十几个审判团队,审判权分散化问题凸显。由于庭长工作重心下沉,其原本承担的审务管理、庭务管理、条线联络职能被大大消解。各团队之间平行运行,业务交流减少,给统一裁判尺度、确保审判质效带来挑战;原有以庭长为主的条线沟通模式受到影响,上级法院业务庭对下业务指导和工作对接出现障碍。对此,各试点法官均部分保留庭长原有的管理职权,未来仍需进一步完善审判长联席会或法官会议等制度,将其作为加强团队之间的业务学习交流的重要平台;创新适合审判组织需要的对下业务监督指导模式,考虑设置庭长助理、行政助理职位有效分解庭务工作。

2、优化权力运行方式。以实现“由审理者裁判,让裁判者负责”为目标的审判权运行机制改革,是一个审判权不断强化、监督管理权日益规范的一个博弈过程。强化审判权应先从提高审判质量着手。开展审判团队建设,将审判权集中在优质法官手中,可以大幅提高独立裁判的质量。健全合议庭内部权力运行机制,规范合议庭成员交叉阅卷制度着力提高当庭认证、庭审小结比例细化合议庭成员对认定事实、适用法律、开庭审理、案件评议和文书制作等环节的责任承担等等,有效解决合议庭“合而不审、合而不议”的问题,也是强化审判权的一个重要方面另外,加快推进审判委员会工作机制改革,严格限定审判委员讨论案件范围,侧重研究裁判理念、办案思路、审判程序、法律适用有难度的案件,强化审委会在经验总结、类案指导等方面的功能;充分利用庭审同步录像、审判信息系统、电子诉讼档案、合议庭成员列席、审委会委员直审或参审案件等手段,推动审委会由会议制向审理制转变,对提高审委会委员对案件的亲历性,提高审委会讨论案件的质量具有重要意义。

3、配套审判管理机制。新的工作格局给审判管理工作带来新的挑战。首先,试点法院呈现专业化审判与大众化审判两种不同的发展趋势,具有激励机制的法院更加注重法官收案平衡,案件体量较大的法院这种倾向则更加明显。全科式法官模式能够大大简化案件分配及法官业绩考评工作,有助于提升法官的综合能力,但由于淡化了案件之间、法官之间的差异性,使得法官频频在不同的审判思路中转换,极易增加法官压力、降低审判效率;专科式法官模式使得法官专注于某类案件,有利于统一裁判尺度,提高裁判效率,但案件差异化被放大导致人分案压力增大,审判岗位轮岗和法官业绩考评困难,影响法官综合能力培养。其次,改革让法官享有更多权力,也承担更多责任,但部分办案法官、团队负责人还不能快速适应改革要求,依赖层层审批的工作惯性仍然存在,案件裁判、文书撰写较之以往略显粗糙,责任意识有待进一步强化。再次,由于庭长、副庭长更加专注于办案,传统的“传帮带”法官成长模式受到冲击,审判长应承担起执法办案与团队指导双重责任最后,审判团队固定化容易为司法干扰打开方便之门,审判监督和纪检监察工作机制应进一步完善。

4、增强审判辅助力量。审判辅助人员人数不多、质量不高、人员不稳的问题较为突出,增员提效的改革作用发挥有限。究其原因,一方面在于审判辅助人员,特别法官助理的招录门槛,但职业发展没保障;尤其当前从高校毕业生中招录的法官助理普遍将助理工作作为职业踏板,能力提升缓慢,法官助理书记员化的倾向明显;另一方面,政府编制部门对法院编外人员核定员额偏少,编外辅助人员的经费保障不到位,工资待遇偏低,造成“培养一批,成熟一批、流失一批”的尴尬局面。另外,不同审判领域对审判辅助的需求值得关注。调研显示,民商事审判部门对高素质法官助理需求较大,刑事审判工作强调法官亲力亲为更需要配足书记员执行实施辅助工作书记员足以承担考虑到即将启动的全面改革,需要尽快开展对现有聘用制辅助人员的遴选淘汰,优先充实书记员队伍,更多地依赖法官员额以外的在编人员承担法官助理工作。

5、提升改革积极性。在改革中法院各类人员经历着不同的变化。庭长权力被大幅分解、下放,权力范围大大缩小,承办案件大幅增加,试点法院中个别庭长1-9月份收案甚至超过150件,庭长的领导角色被大大淡化;作为团队负责人的副庭长、业务骨干虽然审判地位有所提升,但工作压力陡增,如果没有充足激励措施,有的人缺乏勇挑重担、独立担责的积极性;一些长期从事审判工作法官在被编入团队担任普通法官后,感到地位不升反降,积极性大受影响,面对繁重的审判任务,个别法官表示宁愿担任法官助理;年轻法官在经历了一段时期的压迫式成长后,普遍期待能够缓解工作压力,因此在审判团队中担任普通法官或短时期内担任法官助理对其积极性并无影响,但年轻法官对其职业发展前景普遍较为悲观;部分转岗困难的综合部门法官,特别是长期从事执行工作的执行法官,面对即将到来的法官员额制改革信心不足;其他没有审判职称的在编人员,也担心待遇相对降低。事实证明,如果职业保障缺位,法院人员参与改革的内在动力和积极性将明显不足。对此,需要准确把握各类人员需求,着力提高人员与工作的匹配度。在全面推开“省级统管”之前,仍应积极争取地方党政对法院人财物方面的支持和保障,尽力争取办案津贴补助制度,提高法院各类人员的职业保障激励。

 

 

*作者:乔英武,徐州市中级人民法院党组成员、副院长;周媛,徐州市中级人民法院研究室法官。

[1] Y市法院于2014年初开展法官合理工作量调研工作,经过调研与测算,在一位审判员加一位书记员的模式下,基层一线民商事法官年度合理办案量为176

[2] 核心审判事务主要指阅卷、开庭、评议;非核心审判事务主要指调解、讨论汇报、制作文书、送达、调查、保全等工作;非审判事务主要指接待当事人、参加会议、活动、培训等。

[3]该数据不包括上下级法院和本市法院系统干部交流、二线离岗及提前退休人员

[4] 龙宗智《重建民众对司法的信任感——当前司法的难题及应对》,载于《南方周末》,2013729