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全面深化改革背景下中级法院审判职能定位的思考
发布部门:     发布时间:2014-12-11

                                                                                                吉罗洪*

我国现行的法院体制实行四级两审终审制。各级法院均承担一审职能,中级法院以上同时承担二审职能,各级法院同时还承担再审职能,各种程序相互交错、职能相互重叠、机构攀比对应,导致地方三级法院案件性质、审判方式、法官素质和职能作用同质化,既不利于有效分流案件,也不利于国家判断权的科学构建,上级法院的审判监督和指导职能也未能得到很好发挥。[1]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要完善审级制度,一审着重解决事实认定和法律适用问题,二审着重解决诉辩双方对一审认定事实和适用法律的争议,实现二审终审。审级制度在配置上诉程序具体功能时必须在服务于个案当事人的私人目的和服务于社会公共目的二者之间权衡和妥协,[2]中级法院处于承上启下的地位,两种目的的冲突与妥协表现更为明显。在全面深化改革的背景下,对中级法院职能定位的清晰界定,无疑对于完善我国的审级制度,深入推进司法体制改革具有重要意义。

一、当前中级法院审判职能发挥面临的问题

(一)级别管辖标准失去弹性,标的下沉影响级别管辖职能发挥

《人民法院组织法》规定中级法院作为一审法院,审判法律、法令规定由它管辖的第一审案件。除了刑事诉讼法明确规定由中级法院一审的案件类型外,行政诉讼法和民事诉讼法采用列举加兜底的方式,明确了应由中级法院一审的具体案件类型,同时也用“本辖区重大、复杂的案件”兜底。这种规定方式,使得中级法院的级别管辖职能发挥作用的空间更大。

但在实践中,此规定却失去了应有的弹性。中级法院一审案件的范围,几乎全部是明确规定的几种案件类型,“重大、复杂”代之以标的额的多少衡量。除了便于确定管辖外,近年来,由于维稳的刚性要求及化解信访案件的现实压力,借助定位四级法院

职能、科学配置职权的有利时机,大幅提升中级法院一审受案标的金额,以“标的下沉”实现纠纷解决在基层,矛盾化解在基层的目的。“标的下沉”并非是为了实现审级制度的优化,而是为减轻审判压力“甩包袱”。随着“标的下沉”,优化法院职权配置的目的落空,进一步加剧了基层法院“案多人少”的矛盾,中级法院审理疑难复杂、统一司法尺度的功能削弱,案件审理难度与基层法院纠纷解决能力发生错位,进而引起当事人的不满和对司法解决纠纷效果的质疑。[3] 级别管辖职能的限缩,对中级法院自身发展也产生了消极影响。司法作为实践性技艺,需要在审判中熟练掌握和运用,没有大量案件的审判经验积累,法官的办案能力水平也难以提升,进而潜在影响审级监督职能的有效发挥。

(二)二审程序徘徊于“补台”与“纠错”之间,影响审级监督职能发挥

审级制度建构的核心目的是形成职能分层的司法等级制,从而维护法律秩序,途径是在不同级别的法院之间实现司法制度的公共目的与私人目的分工的合理配置。[4]层级越高的法院,实现公共目的的职能越强。中级法院由于所处的承上启下的特殊地位,其承担的职能作用需要兼顾司法制度的公共目的与私人目的。“各国中级法院对公共目的和私人目的关注的具体程度有所差异,形成不同模式审级制度的特色。”[5]这种职能设定,在理论上并无不当,具体到个案中,就会产生冲突,尤其是在大量的民事案件中,司法秩序价值与个案公平正义的实现,常常难以兼顾。[6]由此带来了在中级法院的审级监督中,是坚持公共目的优先还是私人目的优先的难题,选择不同,形成的司法理念也不同,进而影响审级监督职能的发挥。纠纷解决的司法观强调二审程序对于一审程序瑕疵的弥补功能,追求实质结果的公正,突出纠纷解决在二审中的显著地位;统一裁判规则的司法观强调法律规则的统一适用,而不着重突出个案的“语境”,认为严格适用法律规则裁判即是最大的公平正义;介于两者之间的司法观,坚持实用主义,在有的案件中强调规则之治,而在其他案件中则追求纠纷解决。不同的司法观念,也导致了中级法院在审级监督职能统一发挥上显得飘忽不定。对于一审程序中存在的同样程序问题,有的中级法院发回重审,有的则维持原判或通过调解解决。这种差异也存在于同一法院内部的不同审判庭之间。即使在自由裁量权被严格限制的刑事案件中也存在同样的问题。在高级法院和最高法院,这种纠结会减轻许多,一是二审案件总体数量没有中级法院这么多,案件类型没有中级法院这么多样,价值冲突明显的案件总体也随之减少;二是高级法院与最高法院由于居于审级上层,更加注重统一法律适用的规则之治,司法理念相对统一,不会产生价值障碍。

(三)一审案件分流不畅,二审审理原则不清,统一法律适用的功能难以实现

由于我国民事诉讼法中对于上诉,并未规定实质要件,不服一审裁判结果的,均可上诉,又加之小额诉讼程序在实践中应用的并不充分,中级法院处理的二审案件,绝大部分并非在法律适用上存在重大争议,或者是具有事实认定、法律适用的典型意义,仍然多为事实存在争议的案件,争议的焦点集中在证据采集与事实认定上。一、二审的审理程序也没有本质不同,二审可以调取证据、证人出庭,补充查明事实。更麻烦的是,民事诉讼的二审审理范围并不明确。虽然民事诉讼法规定,二审法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查,审查的范围如何确定以及如何审查,难以明确。这种模棱两可的规定,使得二审审理的原则到底是复审制还是续审制,一直存在争议。审理范围的不明确,一方面是给了法院自由裁量的空间,“普通程序简易审”和“二审程序重复审”成为两个极端;另一方面也给了当事人不当的制度激励,对一审结果不满意还可以在二审中重新打,寻求不断上诉以解决纠纷的预期被激发。由于我国不同审级法院审理规则、审理范围的趋同,严格来说,我国只有上级法院而没有真正意义上的上诉法院。

案件事实在理论上虽然有法律事实与客观事实的区分,但司法实务中,追求法律事实与客观事实的无限接近,仍是占主导地位的审判理念,查明事实还主要是法院的职责。法官为避免责任追究,减少当事人上访压力等考虑,只有穷尽其他方法后,才考虑通过举证责任分配和证明责任分担,认定案件事实,大量的精力放在事实查明上,导致中级法院的职能定位与基层法院混同,也给当事人还原客观事实的无限期待。

(四)再审程序频繁启动,审理结果面临信访考验,终局裁判的职能受到限制

我国实行二审终审制,中级法院依法作出的二审裁判,具有法律上的终局性。但现实中,中级法院作为二审法院,面临终审不终的困境。涉诉信访仍然是终审裁判最大挑战。虽然十八届三中、四中全会都明确提出改革信访工作制度,规范涉法涉诉信访案件的处理程序和标准,但由于制度惯性,涉诉信访仍然困扰法院的审理工作,二审裁判结果仍然受制于信访的压力。为了解决信访问题,在二审终结后,二审法院仍要接待上访的当事人,想方设法解决其诉求,甚至有时以牺牲司法权威性、终局性为代价;与信访化解同步进行的,还有对二审裁判结果非基于法定再审程序的重复审查。裁判结果正确与否的认定标准,除了法律适用正确和事实认定清楚外,还要加入社会效果和化解信访的现实考虑。

另一方面,再审程序的频繁启动,也会影响二审终审的预期。民事诉讼法在2007 年民事诉讼法修改时,对再审程序作了新的规定,即因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理。“但实施的结果表明,2007 年的修改调整导致了高级人民法院和最高人民法院再审压力加大。由于大量终审案件的审理法院是中级人民法院或高级人民法院,所以上调一级以后就必然将再审案件推向了高级人民法院和最高人民法院,使这些高级别的法院不得不疲于应对再审案件的审理,影响到原有职能的发挥。”[7]在2012年民事诉讼法修改时,又将两类案件的再审法院确定为原审法院,以缓解高级法院和最高法院的再审压力。数量如此之大的再审案件,对于“二审终审制”是巨大的冲击,以至有学者断言,“两审终审制已名存实亡司法的终局性已荡然无存审级制度的主体结构正在被“例外” 和“补救”程序冲击、剥蚀和瓦解。”[8]

(五)审判业务指导双轨运行,呈现“类行政化的模式

《宪法》和《人民法院组织法》都规定了上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督职责,此种监督应当是通过二审及再审程序的审级监督。除此之外,上级法院对下级法院还有审判业务指导的职能,此项职能一般被理解为派生自审级监督职能,是审级监督职能的自然延伸。但审判业务指导的方式规定不明确,实践中做法不一,既有制定文件、发布典型案例、召开审判业务会议、组织法官培训等公开方式,也有内部研讨、书面请示汇报等非常规方式,呈现双轨运行的特点。审判业务指导应当是建立在审级独立基础上的审判业务知识的交流探讨,但“下级法院在上级法院面前鲜有独立思考的能力和勇气,究其产生的原因主要在于对发改案件的考核及个案请示制度的滥用。”[9]再加上上级法院对下级法院设定的其他考核管理指标,上下级法院之间的监督指导关系,异化成了类似行政管理的隶属关系。为解决此问题,最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(2010年)第一条进一步明确,“监督指导的范围、方式和程序应当符合法律规定。”但就目前而言,上下级法院之间的监督指导方式并未因此而发生根本的变化。

二、 全面深化改革对中级法院职能定位的要求

此轮司法改革的核心是“去行政化”与“去地方化”,确保人民法院依法独立行使审判权,确保法律的统一实施。因此,中级法院的职能定位也应契合改革的要求,在新一轮的司法改革背景下,在我国的现行审级制度中,重新定位中级法院的体系坐标。

(一)职能定位应体现中级法院整体特点

我国的中级法院数量多,[10]辖区人口、面积等差异大,[11]中级法院的“院情”千差万别,由此决定了中级法院的职能定位,不能过多强调其创制司法规则的职能。因为,在审级制度上实现维护司法统一性的重要条件是“终审法院保持较小规模并实行集体主义决策机制”,[12]只有这样,才能减少法院内部出现意见冲突的可能性。我国的中级法院数量众多,如果强调中级法院要通过个案审判实现规则之治,必然会导致法律适用的地方冲突。数量众多的中级法院,具有解决纠纷的区位优势,在个案纠纷的终局解决上更应强调其职能发挥。

(二)职能定位应反映中级法院在审级中的特点

中级法院作为二审法院,相比高级法院、最高法院,更能对基层法院产生约束作用。上诉制度对基层法院施加了现实和潜在的压力,当事人的诉权借助上诉制度有效制约了基层法院的审判权行使,“迫使”基层法院查清事实,依法裁判。上诉制度功能的发挥,需要中级法院发挥其依法纠错职能,并保持与基层法院的审级独立关系。同时,中级法院有必要审理相当数量的一审案件,因为中级法院在审理一审案件中,除了与基层法院相同的职能,即解决个案矛盾纠纷外,还因自己更强的专业性,可承担示范审理和积累类案审判经验的职能,通过公开、规范、严谨的审判程序,为辖区法院的审理提供借鉴和样本。

(三)职能定位应符合司法规律

法院职能定位应有助于司法统一性、正确性、正当性、终局性、权威性等价值目标的实现。具体到中级法院的职能定位,一是要去除审级监督指导的行政化趋势,剔除掺杂在审判监督权中的行政管理因素,还原审级监督权的本原;二是监督指导的方式应当有法可依、公开透明;三是应及时完善相关立法,为一审打造坚实的事实审提供法律依据和保障,同时明确二审审理的方式和原则,确立法律真实的标准,正确对待法律真实与客观真实的差异,在二审中体现审理重点的侧重,体现中级法院的审级特点。

(四)职能定位应与多元矛盾化解机制相契合

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”健全社会矛盾纠纷预防化解机制,并非否定、排斥司法的作用。“司法最终救济原则”不是指所有的纠纷一概经由司法解决,而是司法保留“最终”救济权,但司法救济的具体方式既包括通过起诉启动的“司法初审救济”,也包括经由诉外途径解决后再通过不同法定渠道进入司法程序的“司法事后救济”。[13]调解、仲裁、行政裁决、行政复议等诉外矛盾纠纷化解机制与诉讼程序的有机衔接,是重大的理论课题。本文限于篇幅,不作深入讨论。单就衔接的主体角度看,法院的职能分层配置,也有利于对诉外纠纷的司法审查。专业性越强的诉外纠纷解决机构,其作出的裁决结果,也应由越高审级的法院进行司法审查,司法审查的级别过低,会影响诉外纠纷化解的效率与权威,与鼓励纠纷多元解决的原则相冲突。此外,诉外纠纷解决的案件特点,也要求进行司法审查的法院职能要有分层。如政策性较强的案件,由级别较低的法院进行司法审查,也不利于纠纷的解决。中级法院以专业司法程序为基本特征,其对诉外纠纷解决结果的司法审查,更有助于规制社会行为和公权行为,故此,中级法院职能与多元矛盾化解机制的职能应当顺畅、全面衔接。

三、中级法院审判职能定位与实现路径

(一)围绕中级法院的基本职能作用,树立“审判即指导”的理念

我国中级法院的整体特点决定了其职能定位应当是突出纠纷的终局解决职能,中级法院在审级中的地位决定了其具有的依法纠错职能和示范审判职能,以符合司法规律的方式实现审判业务指导决定了中级法院的经验总结职能,适应多元化解矛盾纠纷的需要决定了中级法院的司法审查与法律规制功能。随着审级制度的不断完善,中级法院依法纠错的审级监督职能和终局化解纠纷的核心职能将更加突出。中级法院职能的有效发挥,离不开审判,应当树立“审判即指导”的理念,突出案件审判在中级法院职能定位中的重要意义,通过个案的规范、专业审理,实现对基层法院的有效监督指导和纠纷的彻底解决。

(二)落实管辖权转移的规定,真正发挥级别管辖职能

党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭,确保地方法院人财物实行省级统管后的法律统一适用,维护国家法制统一。通过案件审判统一法律适用是巡回法庭职能发挥的重要途径,因此,对一审案件设置过高的级别管辖门槛,导致案件至多经由再审程序进入高级法院审理,会影响巡回法庭职能的发挥。中级法院对于重大、复杂的一审案件应保持进口的畅通,从而为巡回法庭通过审判监督程序发挥职能作用提供可行性。

为有效发挥中级法院在重大、疑难、复杂案件审理中的作用,恢复级别管辖标准的弹性,减轻基层法院因“标的下沉”带来的审判压力,应当切实落实最高法院有关管辖权转移的规定,畅通重大、疑难、复杂案件的上行渠道,即基层人民法院对于已经受理的下列第一审案件,必要时可以根据相关法律规定,书面报请上一级人民法院审理:(1)重大、疑难、复杂案件;(2)新类型案件;(3)具有普遍法律适用意义的案件;(4)有管辖权的人民法院不宜行使审判权的案件。上级人民法院认为下级人民法院管辖的第一审案件,属于上述类型,有必要由自己审理的,可以决定提级管辖。[14] 为避免因管辖问题影响审判效率,上级人民法院对下级人民法院提出的移送审理请求,应当及时决定是否由自己审理,并下达同意移送决定书或者不同意移送决定书,在决定书中应当载明基层法院移送的理由以及中级法院同意或不同意的理由。决定书应当公开。 

(三)在确保两级法院审级独立的前提下发挥审级监督职能

审级独立的前提是法院能够依法独立行使审判权,即法院能够排除外部的干扰,遵从法律规定,能够以司法良知认定案件事实和适用法律。这是正在进行的司法改革着力解决的问题,随着相关配套机制的建立和改革力度的深入,法院审判不独立的问题将得到有效解决。另一方面,在审判关系中保持上下级法院的独立性,是法院内部可以积极推进的。一是取消不合理的考核指标和目标管理,去除审级监督中的行政管理因素,理顺上下级法院监督的关系;二是中级法院在解决纠纷的基础上依法纠错,尤其是有示范意义或者典型法律价值的案件,不能以调解等方式掩盖一审裁判的错误;三是取消内部监督函等不规范的审级监督方式,建立裁判文书说理的刚性约束机制,审级监督的内容应当通过裁判文书公开表达。

(四)完善业务探讨和案例指导等形式,规范审判业务指导职能

除了通过改判发回案件中充分阐述事实与理由,对基层法院进行业务指导外,还应规范审判业务指导的方式,实现监督指导从依赖会议和文件的形式,过渡到主要以案例选拔与研讨的方式。之所以突出案例的作用,除了案例指导更加公开透明外,上级法院在层报、遴选和发布案例时,无疑会反复推敲所推出的案例,是否足以经受得起下级法院的待决案件主审法官,哪怕是来自最为基层的乡村法官的斟酌及援引适用。[15]案例研讨、生成的过程,也成为基层法院对中级法院反向监督的过程,从而形成两审法院的良性互动,比起单向的由中级法院组织法官培训、发布指导文件效果更好。

(五)连通诉讼外纠纷解决的渠道实现法律规制职能

司法的最终救济功能并不排斥其他纠纷解决机制的功能发挥,而是在经其他纠纷解决机制裁决后,在符合一定条件时,相关主体仍可将裁决结果提交司法程序审查。如法院对仲裁裁决的审查、对人民调解协议的审查、对劳动仲裁裁决的审查等。在当前的程序设计中,经由司法外程序解决的争议,有的进入基层法院审查,有的则由中级法院审查,体系混乱。为规范司法审查的主体,有学者提出,至少应当综合考虑案件的特点和法院职能分层配置目标两大因素。为了保障选择仲裁与选择诉讼的纠纷终审同级,考虑到劳动纠纷和农村土地承包经营纠纷的政策性较强、终审级别太低会导致纠纷难以进入高层司法审查范围,所以对于劳动纠纷的仲裁裁决和农村土地承包经营纠纷仲裁的裁判,应由中级法院进行司法审查。中级法院的案件压力问题则应通过统一调整司法审级制度来建立分流渠道。[16]

(六)完善信访终结机制保障中级法院职能有效实现

信访问题高发,终审不终,是制约当前中级法院职能发挥的症结性问题。为解决涉法涉诉信访案件出现的“入口”不顺、程序“空转”、“出口”不畅等问题,中央政法委出台了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》三个配套文件,十八届四中全会进一步提出了“把信访纳入法治化轨道”、“落实终审和诉讼终结制度”、“实行诉访分离”等改革目标。随着司法改革进程的深入推进,相关配套制度逐步完善,中级法院二审职能的发挥将更符合其应有之义。

 

(作者系北京市第一中级人民法院党组书记、院长)

 

[1] 贺小荣:《依法治国背景下司法改革的路径选择》,载《人民法院报》20141031日,第五版。

[2] 傅郁林:《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4期,第87页。

[3] 参见全国人大常委会法工委民法室编:《民事诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2012年第1版,第75页。

[4] 参见傅郁林:《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4期。

[5] 傅郁林,《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4期,第87页。

[6] 参见黄勤武:《中级法院民事二审审判职能冲突之协调》,载《法律适用》2007年第9期。

[7] 张卫平:《新民事诉讼法的实施与司法体制改革的推进》,载《人民司法 应用》2013年第9期第68页。

[8] 傅郁林:《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》,载《中国社会科学》2002年第4期,第84页。

[9] 茅仲华:《独立审判的慎思与求解》,载《中国法律评论》第1期,第46页。

[10] 按照2012年的数据,我国共有中级法院408个。参见何帆:《论上下级法院的职权配置》,载《法律适用》2012年第8期,第15页。

[11] 《中华人民共和国人民法院组织法》第二十三条规定:“中级人民法院包括:(一)在省、自治区内按地区设立的中级人民法院;(二)在直辖市内设立的中级人民法院;(三)省、自治区辖市的中级人民法院;(四)自治州中级人民法院。”行政区划的面积决定了中级法院的管辖范围。

[12] 傅郁林:《审级制度的建构原理》,载《中国社会科学》2002年第4期,第85页。

[13] 傅郁林:《多层次民事司法救济体系探索》,载《当代法学》2013年第4期,第105页。

[14] 最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第三条、第五条。

[15] 参见杨力:《中国法院职权优化配置研究》,载《东方法学》20134期,第107—108页。

[16] 参见傅郁林:《多层次民事司法救济体系探索》,载《当代法学》2013年第2期。