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审判管理的目标、方法与路径
发布部门:司法学研究院     发布时间:2015-03-14

 审判管理的目标、方法与路径

       崔永东

( 文章来源:《河北法学》2015年第1)

【摘要】中国当前的司法改革正在法院系统内积极推进,“去行政化”的努力正使所谓的“法院独立审判”向“法官独立审判”转变。但也应该看到,法官独立审判并不意味着不受任何监督和制约,也不意味着审判管理权的彻底退场,而是在法官独立行使审判权与接受审判管理权约束之间找到一个平衡点。正如西方发达国家的法院系统也存在审判管理活动和审判管理权一样,中国完全废除审判管理权也是难以想象的,关键是如何避免审判管理权对审判权的过度干预,剔除其对审判权的压倒性力量。因此,审判管理的改革也成为势所必然。审判管理改革的终极目标是司法的公正和效率,次极目标是压缩审判管理权的运行空间,使其在一个合理的范围内运转。审判管理的根本方法在于理顺“两权”关系,实现两权之间的平衡。审判管理的基本路径是遵循司法规律,又兼顾中国的司法实际。我们相信,经过长期不懈的努力奋斗,一种良性的审判管理机制和体制终将形成,一种以审判权为主、以审判管理权为辅的法院权力结构也将最终成型。

【关键词】审判管理;审判权;司法独立;两权平衡;法院

一、何谓“审判管理”

法国管理学家亨利•法约尔认为管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制的过程[1]。我国学者认为管理是社会组织中为了实现预期的目标,以人为中心进行的协调活动[2]。或认为“管理的本质是管理者为了实现组织目标而进行的计划、执行、检查、行动等一系列活动的总称”[3]

有的论者指出:“审判管理就是在尊重审判规律的前提下,对审判过程与结果进行调控、评价、引导的管理监督机制。”[4]“审判管理是人民法院为了更好地履行司法职能而对审判工作及审判人员所实施的信息获取、决策、计划、组织、领导、控制等工作。”[5]

另有论者指出:“审判管理是指人民法院基于对审判活动规律的认识与把握,以提高审判质量、效率和效果为直接目标,以指导、规范、服务和保障审判权依法独立顺畅运行行为为准则,通过设计和运行一套科学合理的综合管理体制,运用体制内管理机制和措施,对审判活动及其赖以展开的审判资源进行配置、评价、组织、指导、协调和控制的过程。”[6]“审判管理是在遵循审判客观规律基础上服务于审判权运行体制机制的服务型管理、调研型管理和公正性管理。”[7]

还有论者说:“审判管理,就是人民法院通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对司法过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,确保司法公正、廉洁、高效。”[8]

“广义的审判管理包括内在于审判权运行过程中的各种管理行为和外在于审判权运行过程中的各种管理活动;狭义的审判管理是指近些年来发展起来的外在于审判过程的各种专门管理活动。严格地说,审判管理的对象不是审判权本身,更不是行使审判权的法官,审判管理的对象应当是审判活动或审判工作。”“人民法院的专门审判管理是为了有效整合司法资源,科学安排审判工作,严格规范审判过程,客观考评审判质效,服务保障审判权依法、独立、公正、高效、廉洁行使而开展的组织、协调、评估、考核、指导、督办等一系列管理活动的总和。”[9]

至于审判管理的必要性,论者也多有论说:“从权力运行规律来看,没有不受监督制约的公权力,审判权也不例外,加强审判管理是对审判权的有效监督和制约。审判权强调不受干扰居中独立裁决,但并不意味着这种权力可以不受任何监督和制约,审判权的公正高效廉洁行使必须以科学的审判管理为保障。从法院工作实际需要来看,加强审判管理是提升审判质量和效率的有效途径,是缓解一些法院案多人少矛盾的务实举措,对于规范自由裁量权,

改进司法作风,提升司法公信力也都具有重要的现实意义。”[9]另有论者指出:“审判管理是审判活动中产生并服务于审判活动的管理行为,审判管理权应当服从并服务于审判权,不能超越审判权而独立存在,更不能取代审判权。审判管理权运行必须以审判权为中心,遵循审判活动规律,实现审判管理科学化。审判管理权具有一定的行政属性,但不同于行政管理权。审判管理是审判权运行过程中的分权制衡,目的是为了促进审判公正高效权威,有利于审判质量、队伍素养和司法公信力提升。”[10]“审判管理的内容是,通过院庭长参与引导案件评议和裁判文书审核、审判委员会指导监督重大案件以及专门机构的案件评查、绩效考评规范法官的审判行为,保证司法活动的公正、廉洁、高效。”[10]

但是,笔者并不同意一些论者将“管理主体”看成是包括院庭长和普通法官在内、将“管理客体”看成是“行使审判权的行为”之类的观点[10],因为所谓管理不但要“管事”,还要“管人”,从常识上讲,法院的管理主体自然是院庭长,普通法官及其审判行为属于管理客体,审判行为不可能脱离审判者﹙法官﹚而独立存在。

综上,笔者认为,所谓审判管理是指为了实现审判的公正和效率,通过计划、决策、组织、领导、控制等审判管理职能的行使来优化审判资源的配置,以实现既定审判目标的组织活动。

二、审判管理的目标:终极目标与次极目标

审判管理的目标可分为终极目标和次级目标,终极目标在于提高办案质量和效率,次级目标是对审判管理权的制约,防止其对审判权过度干预。

来自实务部门的专家认为,加强审判管理有助于提高办案质量效率:“审判管理对提高审判质量效率,增强司法效果,确保收结案均衡等都具有重要意义。完成当前日益繁重的审判任务,需要统筹安排、科学调度、指导把关和监督控制。”[5]

2003年开始,全国法院系统都陆续探索建立以审判质量效率指标体系为核心的审判管理机制,建立了审判管理机构,主要通过对质效指标的动态管理,保障审判权运行公开、透明、公正[11]

2010年重庆市高级人民法院出台的《关于加强和优化审判管理工作的若干意见》第3条规定:“加强和优化审判管理工作的总体要求:坚持‘科学管理、服务审判’理念,遵循审判工作规律,优化审判管理制度,健全审判管理组织体系,配强审判管理干部,促进司法资源、司法权力配置的优化,促进司法权力公正、高效、有序地运行。”第4条又规定了审判管理工作的具体目标,如“以审判绩效评估为中心,案件质量评查、案件流程监控、审委会事务、审判各环节协调等为重要内容的审判管理职能体系”,又如“以监督制约机制为重点,绩效考核制度、案件质量评查办法、审判流程管理规则、审委会工作制度和加强审判监督指导的综合性审判制度等为主要内容的审判管理制度体系”。

法院传统的审判权运行管理模式是多主体、多层级、复合式、行政化的审判管理定案模式。对于一件案子,从主审法官、合议庭审判长、副庭长、参与庭务会讨论案件的法官、庭长、分管副院长、参与讨论案件的审判委员会委员、院长等都有可能参与审判权运行和审判管理的不同环节。在合议庭与审判委员会之间还有庭务会这样一个隐形的审判组织,主要以审判业务庭为单位行使庭务管理,是庭长和副庭长在审判庭行使审判管理权的组织形式﹙或称为“审判长联系会议”、“法官会议”﹚。法院内部合议庭、庭务会、院庭长和审判委员会之间构成了类似于行政科层的层级化设置,各层级具有明确的从属关系,而且这种从属管理的效应往往体现在案件的实体裁判过程中。这种模式导致主审法官只是一个案件的具体承办人。科层级行政管理结构体制掌控下的绩效排名、节点监控和案件评查等审判管理方式,同

样可能会异化为行政干预审判的新筹码和新层级[12]。应当指出,上述多主体、科层级、行政化的审判管理模式不但凸显了审判管理权的膨胀,而且也不利于公正与效率这一终极目标的实现。因此,对审判管理体制和机制的改革成为势所必然。

三、审判管理的方法:理顺两权关系

所谓“两权”,一是指审判权,一是指审判管理权。近些年来,两权之间的矛盾和冲突日趋严重,问题的症结在于审判管理权一头独大,对审判权产生窒息性压力。因此,目前两权改革的呼声愈来愈强烈。笔者认为,两权改革的关键在于理顺两权关系,抑制审判管理权的扩张,尊重审判权的合法运行空间,实现审判权与审判管理权之间的平衡。这是近期目标,其远期目标是建构一种以审判权为主、以审判管理权为辅的审判管理机制。

重庆市高级人民法院院长钱锋指出:“审判管理最大的困局是审判权与审判管理权的关系问题,即一放就乱、一收就死的矛盾。上级法院和院庭长具有审判管理职责、政务管理权职,既应通过‘管’来实现公正廉洁司法,又应规范‘管’的程度、程序和方法,否则加强院庭长审判指导监督可能导致新的司法不公,两者边界一直困扰着各级法院和司法者。”[13]

在院庭长“集权”的批案模式下,合议庭仅有形式审理权,而无实质裁判权。院庭长批案的实质是以行政手段行使审判权,它不是基于亲自审理,而是依据裁判文书及听取汇报。这导致“审”与“判”的分离,侵蚀了合议庭的审判权,虚置了合议庭的功能,弱化了合议庭成员的责任心。而放权于合议庭又缺乏相关制度约束,在法官队伍整体素质不高的情况下则会导致各种“乱象”出现。在院庭长批案制度下,“合议庭以行政下属身份审理案件,院庭长居于行政长官地位,以类似于行政审批的方式决定案件。合议庭成员对院庭长有较强的依赖感及较弱的案件质量责任意识。这种运行模式,必然造成恶性循环:行政化管理导致法官依赖性强并影响法官素质的提高;水平不能提高,行政化管理就愈发严厉。”[13]

另外,还存在审级监督行政化的问题,审判监督权与行政命令权混同,审级关系变成一种行政上的上下级关系。请示制度也意味着上级法院可以代行和剥夺下级法院解释、适用法律的权力,甚至可以直接进行事实认定,不利于下级法院独立审判。“但请示制度对解决疑难法律适用问题、抵御不当干扰又有一定的积极意义”[13]

学界还有一种观点认为,事实上院庭长参与审判管理未必就当然不好,一味强调法官独立审判也未必就是普适真理。质疑院庭长参与案件实体审判的一大理由就是缺乏亲历性,但亲历性主要是解决事实认定的问题,而不解决法律适用问题,院庭长包括审判委员会在事实认定方面往往主要依据的是合议庭意见,现代科技已经解决了信息沟通问题,院庭长可以通过庭审的录音录像、即时电子卷宗等解决亲历性不足的问题。院庭长往往也是优秀法官,如果将院庭长排除在案件的裁判之外,是对审判资源的重大浪费。现在很多案件的复杂性超出了合议庭本身智慧所能解决的范畴,合议庭本身的局限性在某种程度上需要介入更多的层级评价。“法院内部无论是审判管理权或审判权,总的说来都是法院整体的权力。因此,可以认为院庭长对案件实体处理的审判管理权是法院审判权的组成部分。审判组织与院庭长之间的关系是两权关系的核心所在。构建健康的两权关系,应当明确审判权职能由审判组织行使,不能由审判机构或院庭长等审判机构负责人行使,审判管理权由院庭长包括审委会来行使,不应当排斥院庭长对实体裁判的参与。”[13]一位来自法院系统的管理者指出:“审判权和审判管理权是两种不同的权力,两者并不矛盾。加强审判管理主要是通过过程控制、绩效评价和办案指导,而对裁判结果的干预必须有严格的程序,如院长、庭长与合议庭意见不同,必须提交审判委员会研究,不能直接改变。而且院长、庭长职务本身具有双重性,既是审判职务,也是行政职务,既行使审判管理权,也在参加合议庭审理案件和审判委员会讨论案件中行使审判权,并对审判人员负有业务监督指导职责。审判管理权从性质上说是一种行政权力,它对审判权的行使有制约,但不直接决定和改变裁判结果,不是直接干预。”[5]又说:“前几年在审判方式改革中强调强化合议庭职能,过度还权于合议庭,实行主审法官负责制,审判权运行去行政化,从理论上讲是对的,但由于审判管理权的虚化、弱化和边缘化,必要的监督管理没有跟上,实践效果不好。在目前体制、大的社会环境下,一味强调放权,效果可想而知。”[5]应该说,上述观点偏于保守,作者基于自身地位的考量,过多地考虑了法院管理者的角色和地位,对审判管理权有一种偏执和依赖的倾向。其实,现在的主要问题是审判管理权一头独大,对审判权构成了过度的挤压,在一定程度上妨碍了审判权的正常运转。

    近几年来,在两权改革方面,一些地方法院进行了积极探索,并形成了具有一定特色的新模式。以下略加介绍。

上海模式:精细化管理。实现了从单一管理到综合管理的转变、从分散管理到集约管理的转变。其特点一是各种评估指标非常精细,二是信息化程度很高。

江苏模式:宏观管理与微观管理相结合。在管理主体上形成了院领导的宏观管理、审管办的中观管理、庭长的微观管理体系;在流程管理上重点抓住报结案、审限变更等主要环节;形成了较为完善的评价指标体系;审判业绩与奖惩挂钩;等等。

浙江模式:完善管理职责体系。其特点是:﹙1﹚审判管理职责明确、集中管理。普遍设立审判管理办公室,负责审判流程监管、案件质量评查、审判态势分析、审判质效管理等工作,实现审判管理职权集约化运行。﹙2﹚建立绩效考评体系。﹙3﹚完善质效监控体系,实现全程监控。

四川模式:两权改革。明确审委会、院长、庭长、合议庭的职责,规定重大案件须交审委会讨论;合议庭与院庭长有重大分歧的案件可提交审委会讨论,院庭长不得直接改变合议庭意见。对于其他案件,合议庭依法行使决定权。明确审管办的职责,不得干预个案处理过程,只是负责已经审结案件的质效评查及未结案件的流程管理等等。

德州模式:注重考评。包括改发案件与错案考核、案件效果考核、庭审考评、案件质量评查等等,相关措施精细化,并落实到位。应该说,此种模式较好地发挥了考核的杠杆作用。“案件质量、效率是评价和衡量一名法官、一个法院工作成绩的重要标尺,因此在综合性考核中应侧重对案件质量、效率的考核,考核要到人,努力实现业绩公开,用人公开。审判管理办公室负责对审判执行业绩进行考评,并对岗位目标考核办法设计审判业绩考评的部分以及审判业绩分数在审判执行人员考核成绩中所占权重提出意见。……审判管理结果的使用:

1)作为评价法官、执行人员、鉴定人员业务能力、执法水平和职级晋升的主要依据;﹙2)作为考察庭、室、局工作业绩和评优创先的主要依据;﹙3)作为评判庭、室、局负责人管理水平和履行职责能力情况的主要依据;﹙4)作为实施错案追究的主要依据;﹙5)作为重点教育管理对象的认定依据。”[4]

廊坊模式:“内生与外控结合型”司法管理模式。“所谓内生性管理机制是指,依靠法官人格塑造与品质完善,强化主体意识和自治精神,启发、引导、激励内在力量,实现自我管理、自我服务、自我约束的管理机制。所谓外空性管理机制是指,以职业化、规范化、制度化建设为目标,通过外部约束力量对法官实施管理的司法行政与业务活动。由此可以得出,内生与外控结合型司法管理模式的定义,即人民法院以内生性管理为基础,以外控性管理为补充,重视法官人格塑造与能力培养,建立和完善自律与监督、管理与服务有机融合,并符合以人为本理念和司法规律的新时期司法管理模式。”①可见,这一管理模式也可称为人本主义的管理模式。

论者指出:“在管理方法方面,要遵循司法规律,避免设置违反审判特性的目标和措施;坚持针对问题抓管理,从解决工作中的实际问题和薄弱环节出发,善抓‘短板’,通过管理发现和解决问题;要正确正确处理放权与监督的关系,既要注意防止和克服司法工作行政化倾向,又要注意防止管理缺位、监督失位、权力失控。”[5]遵循司法规律就是要让司法权能够正常运转,管理者不要过多干预,当然对司法权的监督也是必要的。山东省德州市中级人民法院的研究成果也揭示了司法行政化的弊端:“由于法院内部森严的层级带来行政强势以及考核、任免、干部使用机制等影响,低层次法官更倾向于服从和寻求上级领导的支持,同时为了免于沉重的责任承担,希望通过上行的制度安排来削减自己的责任。……司法行政化使得行政权控制了审判权,并在一定程度上造成了司法管理的虚无。本来,按照制度设计,院长、庭长应该行使审判管理和监督的职能,但是由于其直接干预办案,并控制所有案件的结果,直接在行使审判权,从而导致了审判权实体管理的虚无化。”[4

作者进一步指出:“由于在法院内部存在着行政、司法合一的体制,司法权的行政化使得审判管理权和审判权混同,造成了司法权的行政化。由于司法权行使的异化,院庭长由于其领导身份,虽然行使了审判权,但却无人对其进行监督和管理,就会造成审判权缺乏监督的境地。因此,构建在院庭长之外的审判管理体系,形成内在监督制约机制才能真正实现人民法院独立行使审判权,而非院庭长独立行使审判权,从而提高案件的质量和效率。”[4]司法权的行政化实际上导致了审判权与审判管理权之间的冲突,使审判权变成了审判管理权的奴仆,从而打破了两权之间的平衡,严重妨碍了司法公正这一核心价值的实现。

德州中院的研究成果还揭示了法院考核中绩效评估的模糊化问题:“由于指标众多,指标的权重和指标的选择成为高难度的课题。就目前的情况看,各个中院审判得分差距很小,而实际上各个中院的审判质量效率本来有着较大的差距,评估的结果未能反映出真实的成绩。”[4]另外,有些法院上报的审判质效指标数据严重背离客观实际,个别法院甚至制造虚假

 

 

①参见《首届司法管理学论坛征文汇编》﹙打印本﹚,20129月。

 

业绩以应付上级法院管理考核,通过采取年底人为阻滞收案、动员当事人撤诉等违规行为提高审判质效指标数据。再如一些法官压调甚至制造批量撤诉假案来提高调解撤诉率[3]

因此,各级法院在司法管理工作中,应当制定一种科学合理的评估办法,不科学的评估办法还不如没有,因其会误导司法管理的方向。应当注重自上而下、自下而上地反复讨论,在评估指标上尊重司法干警意见,尽量使评价指标的设置科学化合理化。

有的论者还揭示了审判管理体制和机制中存在的诸多问题:“在科层级管理结构之中,主审法官长期处于遵循司法规律和尊重院庭长管理权威的结构性张力和博弈之中,博弈的结果多数还是审判权运行依附或依赖科层级管理把关的特征更为明显,司法权的职能和性质逐渐异化,审判管理的性质也随之异化,在某种程度上审判管理实际上成为科层级管理抑制审判权按审判工作特殊规律运行的手段之一。……上级法院对中基层法院的审判管理同样也存在着遵循司法规律与行政化层级管理之间的矛盾。基于上级法院二审改判、发回功能的发改率指标统计数据的审判管理绩效考核,过于苛责的错案追究考评指标体系的设置,

使法律规定的上下级法院之间审级监督业务指导关系也异化为上下级行政管理关系。”[12论者又说:“现代法院审判运行机制和审判管理权改革实践中的法理学基础问题,就在于如何妥善消弭遵循司法规律基本原则与科层级行政管理体制的结构张力。由于我国现行法律框架体系结构规定的不是以法官为主体而是以法院为主体依法独立行使审判权,因此,法院内部现行的审判权与审判管理权、审判监督权和审判决策审批权行政化运行模式仍有一定程度的制度合理性。”[12]“由于建立在错误导向基础上的审判管理机制在很大程度上都是围绕着如何进行指标体系考核为中心来展开,以及围绕考核指标中的核心问题应当怎样分析等具体问题而展开,因而,在实际审判运行机制中并不能真正发挥审判审判管理的正常职能作用。”[12]“审判管理绩效目标考评考核机制的功能超越法律规定,促使上下级法院之间的审判运行机制和审判管理机制都背离法律的基本精神和基本原则,中基层法院审判运行中明显呈现出被压制下的消极无奈或隐性违法状态。”[12]

由此可见,遵循司法规律与尊重管理权威是各级法院长期以来一直存在的矛盾,这一矛盾实际上也就是司法权与司法管理权之间的矛盾。该矛盾产生的根源在于科层化司法管理权对司法权的宰制和压抑。如何化解这种矛盾?那就是在体制、机制上平衡审判权与审判管理权之间的关系,并进而树立审判权在法院权力结构中的主导地位,使审判管理权成为审判权的辅助性权力。

四、司法改革应当怎样对待中国的司法实际

目前,我国的新一轮司法改革已经揭开大幕。在学界对司法改革的探索中,也出现了一种激进的声音,如主张实行彻底的司法独立,完全废除司法管理权,使司法权不受任何干预。那么,什么是司法独立?“司法独立,契合司法活动的规律,是现代讼中的基本原理之一。它含有三大要素:一是指司法权的独立;二是法院独立;三是司法官独立。”[14]“司法独立作为西方国家在反对封建专制进程中确立起来的一项宪法性制度,在一定程度上反映司法运行的内在逻辑要求。”[15]“司法独立的真正意蕴在于处在居间位置负责解决具体纠纷的特定法官﹙而不是抽象的法官或法院﹚,根据既定的法律规则和程序独立自主地审理案件,而不受来自任何机关、团体或个人﹙无论是法院外部的还是内部的﹚干预。”[16]

    “法官独立是司法独立原则的核心,它是随着司法独立的提出而确立的。”[17]司法独立原则最早由18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠提出,即《论法的精神》所谓“如果司法权不与立法权和行政权分立,自由也就不存在了”的名论。后来,1789年美国宪法、1791年法国宪法均规定司法权只属于各级法院。20世纪以来,许多国家的法律都明确规定法官独立,如1919年的德国基本法、1949年的德意志联邦共和国基本法均规定:“法官独立,只服从法律。”法官独立的含义是指:﹙1)审判独立,法官、陪审员都独立行使职权;﹙2)法官只服从宪法和法律,不受任何势力的干预;﹙3)上级法院对下级法院的未决案件,不得就案情事实和处理意见下发指示;﹙4)法官不得对陪审员或陪审团施加影响,否则违反正当程序[17]

司法权的外部独立是指其不受行政机关、权力机关、社会团体和个人的干涉。司法权的内部独立则要求处理好法院内部的关系,“要通过依法落实合议庭和独任庭的权限而逐步落实法官的独立审判权;要处理好合议庭和独任庭与审判委员会之间的关系,防止合议庭和独任庭只审不判,审判委员会只判不审的现象继续存在。内部独立不仅是法官独立于本法院,

也包括下级法院的法官依法独立行使审判权,不受来自上级法院和法官的非法干预。”[15]应该说,审判权的独立行使是必要的,因为它符合司法规律。但是,是否因此就要完全废除审判管理权?拙见认为,完全否定审判管理权并不符合中国的司法实际。其实,在国外,特别是法治发达国家,也同样存在司法管理问题,不过其司法管理注重服务、协调和监督,而不是去主宰和干预司法权的正常运行。根据中国目前的司法实际,骤然废除司法管理权,让司法权完全独立运行而不受监管,可能会产生一定的副作用,甚至会影响到司法公正。因此,在当前的法院系统内,构建一种司法权与司法管理权之间的平衡关系可能更符合中国的司法实际。将来,待条件成熟后,再构建一种以司法权为主、以司法管理权为辅的模式也是顺理成章的事情。

有的学者提出了司法程序改革的呼吁:“司法程序改革是司法制度改革的突破口,也是社会发展和实现司法公正的客观要求。而司法程序改革又集中于人民法院审判管理机制改革和审判方式改革。”[15]他分析了目前我国审判管理机制中存在的问题,如法律并未明文规定的院庭长审批案件及下级法院就处理具体案件向上级法院请示的做法违背了程序公正的原则;而审委会讨论案件的制度也将审理与判决割裂开来,违反了司法公正的原则;法官的请示汇报弱化了法官的独立人格和责任心,使审判权依附于行政权;也不利于错案责任制的落实。因此,对审判管理机制改革的关键在于明确合议庭、独任庭及审判委员会的职责,合议庭、独任庭可以对案件作出判决,裁判文书分别由审判长和独任审判员签发;其次,废除院庭长审批案件制度,院庭长只能以参加合议庭审理案件、定期检查法律文书、卷宗等方式加强对案件质量的检查和指导;再次,要规范审委会的工作职责,审委会作为法院内部最高的审判组织,应该只讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题,总结审判经验,以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用[15]

论者认为,推进审判管理改革必须遵循审判规律或司法规律。审判规律是审判活动各要素之间必然、本质、稳定和反复出现的联系[18]。“司法规律可视为法治经验的客观化及在司法领域的具体反映。合法性是规律本身的内涵,更是司法规律的首要属性。”“法院的本质是办案,本质是行使审判权,这是一切司法规律的基础。”[13]

审判管理的核心是对审判质量和效率的管理,其目的是促进审判质量和效率的提高。审判管理改革只有在遵循审判规律的基础上,探索科学、长效的审判管理机制,为审判权运行提供最大保障,改革才能顺利推进。推进审判管理改革必须循序渐进,期望一步到位是不现实的。一方面,改革必须与经济社会发展水平相适应,改革的力度、速度也必须与社会的承受能力相适应,不能超越历史阶段;另一方面,对审判管理的认识,会随着实践的发展而逐

步深化,这就决定了目前的改革措施只能渐次展开,否则欲速则不达,或事倍功半[19]

有的学者提出了构建循环管理流程的主张,认为此方法有利于提高审判质量和效率。它包括四个步骤:第一步,审判管理部门在对上一年度甚至更长时间段内审判运行态势分析的基础上,确定本地、本院当年度审判工作目标任务并经本院审判委员会研究确定;第二步,审判管理部门将年度审判工作目标任务下发各法院、本院各部门执行落实;第三步,审判管理部门对本地、本院各部门执行审判工作计划情况进行检查,对检查中发现的偏差及时与责任部门沟通或按程序修改计划;第四步,审判管理部门对检查中发现的问题予以纠正、督促整改、通报等,并作为年度目标管理考核的依据。“如果把法院审判工作比作社会产品的生产,根据全面质量管理的要求,管理的关键在于对生产过程的监督和控制,而非对产品结果的控制,结果只能作为业绩考评和奖惩的依据。法院裁判作出后,‘产品’已经‘出厂’。这时,实际上已经无法控制。因而,必须将管理行为的着力点放在产品的生产过程中,在产品成形之前,在产品到达客户﹙当事人﹚之前。”[3]

从重庆市法院系统管理工作的改革情况来看,采取了一种“内部分权制衡”的模式。该模式要求对法院内部的审判权、审判指导监督权、审判事务管理权、执行权、执行管理权、执行裁决权、司法政务管理权等项权力进行科学划分,然后将不同性质的权力进行不同的配置,并使其互相制衡。将某些行政性、辅助性权力让渡给第三方,将另外一些权力交给法院不同部门行使,这样通过权力的分解、让渡和重构来达到一种制衡。“分权制衡可以实现权力配置环节的静态公正,还需要有效的审判管理在具体运行环节实现动态的公正,审判管理也是权力配置与分权制衡得以落实和实现的重要手段。”[13]

关于审判管理工作改革的具体路径,一些地方法院出台的规范性文件也进行了探索。如重庆市高级人民法院出台的《关于加强和优化审判管理工作的若干意见》就从如下数方面进行了规定:一是建立专门机构,完善审判管理组织体系;二是健全主要制度,完善审判管理职能体系;三是健全信息管理系统,保障审判管理科学化;四是加强基础工作,保持审判管理常态化。其中的细化目标还涉及完善绩效评估体系、建立审判质效控制机制、建立审判管理监督制约机制、加强审判流程管理工作、加强案件质量评查工作、加强绩效评估工作、加强审判指导工作等等。

应当指出,司法改革或司法管理改革,一方面要遵循司法规律,另一方面还要尊重中国的司法实际。法院系统的司法改革要着重于化解司法权与司法管理权之间的矛盾和冲突,淡化和削弱司法管理权的主宰作用,给予司法管理权以一种恰当的定位,并实现其与司法权之间的平衡。这是司法改革的近期目标,远期目标是构建这样一种司法模式:以司法权为主、以司法管理权为辅。在法院系统中,理想的权力结构应该是:司法权是主导性权力,司法管理权是辅助性权力,后者对前者发挥服务和监督的功能。

结语

目前,法院系统司法改革的目标正聚焦于“两权改革”,两权改革的实质在于理顺审判权与审判管理权之间的关系,实现两权之间的平衡。这是司法改革的近期目标,在达到该目标后,应当更进一步,在法院系统构建一种以审判权为主、以审判管理权为辅的权力结构,应该说这是符合司法规律的一种权力结构。司法改革应当循序渐进,不可能一蹴而就。司法改革既要顺应司法规律和“普世价值”,又要顾及中国国情和司法实际,这就决定了司法改革不可能一步到位,它是一个长期的渐进的过程。

中国当前的司法改革正在法院系统积极推进,“去行政化”的努力正使所谓的“法院独立审判”向“法官独立审判”转变。但也应该看到,法官独立审判并不意味着不受任何监督和制约,也不意味着审判管理权的彻底退场,而是在法官独立行使审判权与接受审判管理权约束之间找到一个平衡点。正如西方发达国家的法院系统也存在审判管理和审判管理权一样,中国完全废除审判管理权也是难以想象的,关键是如何避免审判管理权对审判权的过度干预,剔除其对审判权的压倒性力量。因此,审判管理的改革也成为势所必然。审判管理改革的终极目标是司法的公正和效率,次极目标是压缩审判管理权的运行空间,使其在一个合理合法的范围内运转。审判管理的根本方法在于理顺“两权”关系,实现两权之间的平衡。审判管理的基本路径是遵循司法规律,又兼顾中国的司法实际。我们相信,经过长期不懈的努力奋斗,一种良性的审判管理机制和体制终将形成,一种以审判权为主、以审判管理权为辅的法院权力结构也将最终成型。

 (本文作者为华东政法大学司法学研究院院长。)

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