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意大利如何应对司法效率低下问题
发布部门:司法学研究院     发布时间:2016-01-14

 陈玉云

(转自人民法院报2015年8月14日版)

    20世纪70年代以来,全球范围内普遍出现了不同程度的案件积压和诉讼拖延的现象,甚至出现了所谓的“司法危机”,这一状况促使提高司法效率成为许多国家民事司法体制改革的重要内容之一。因长久受到司法系统运作缓慢的困扰,在“缓解办案压力,提高司法效率”的理念指导下,意大利为解决司法效率低下问题采取了多种举措。

    意大利司法效率低下的现状

    尽管《欧洲人权公约》第6条第1款明确提出民事诉讼以及刑事诉讼中“合理期限”的要求,德国和意大利等国的宪法也宣称,诉诸司法保护的权利不可能意味着一种姗姗来迟以致成为无关紧要的保护,然而,大部分欧盟国家的法院仍面临着行政管理低效甚至无效的问题,导致法院陷入案件积压的重负之中,案件审理长期超出合理期限。意大利司法效率低下是众所周知的事实,其已成为欧盟各成员国中案件积压量最大和诉讼效率最低的国家。

    多项指标显示,意大利司法系统的运作效率远低于欧盟国家以及经济合作与发展组织(以下简称经合组织)国家的平均水平。例如,意大利法院强制执行一个合同,平均需要1185日,超过经合组织高收入水平国家平均值的2倍。2013年欧盟司法记分榜显示,相较于欧盟其他成员国,意大利法院审理民事、商事和行政案件所用的时间得分不佳。据统计,民事案件从一审法院初审至最高法院终审,经合组织国家平均需788日,意大利则需8年多(见下图)。

    2011年相关数据显示,意大利民事案件一审需要845日;二审需要1509日;审期合计达7年之久。刑事案件一、二审审期合计达1400日。意大利法院系统内还堆积着大量未决案件。

    2013年5月,意大利参议院制作了关于司法数据的工作报告,其中指出:2011年,全国未决民事案件超过560万件,刑事未决案件约330万件。2012年,数量虽有所下降,但仍有970万件未决案件,其中民事未决案件达500万件。

    2013年,由于审判过度超期问题,意大利已经多次遭到欧洲人权法院的谴责。民事审判的拖延甚至成为其经济发展的阻碍。意大利国家银行前任行长于2011年经济报告中指出,民事审判的拖延导致国家GDP下降一个百分点。2013年至2018年,意大利经济预增长0.7%,由于缺乏更深层次的改革,目前潜在增长率预计0.5%。尽管影响经济增长的很多因素无关司法效率(例如人口老龄化、公共管理缺失等),但大量研究表明,运作缓慢的司法系统对经济的负面影响十分巨大。

    意大利司法改革的实施图景

    为改善司法效率低下的现状,克服司法系统运作的瓶颈,意大利当局主要采取减少案件流入量、提高案件审结效率、加强法院行政管理和设立专项补偿资金四大措施。

    减少案件流入量  低诉讼费用、高上诉率以及律师的执业形势等因素共同导致大量案件涌入法院。相应地,意大利通过增加诉讼费用、设置上诉限制条件以及修改律师费结构以减少法院案件流入量。

    意大利的诉讼费用长期居低。经合组织2013年有关数据显示,2012年意大利是欧盟中用于支持法院支出的诉讼费用份额最低的6个国家之一。意大利已逐步提高诉讼费用标准,但举措相对保守,即使在标的额较高的商事案件中,诉讼费用标准的提高亦有所限制。

    基于法律目的和财政预算双重考量,意大利在促进司法可接近性的前提下,科学核定民事、商事和税收案件的诉讼费用标准,既不能让其构成民众实效性诉诸司法保护的障碍,也不可成为“诉讼泛滥”的开口。意大利诉讼费用改革取得了良好成效,促使小额诉讼案件的受案量减少了43%。

    提高案件审结效率  为提高案件审结效率,意大利建立了强制调解制度,并鼓励当事人在无律师参与的情形下,采用自行调解等多元化纠纷解决方式分流案件。法院招录法律实习生协助法官工作,并任命400名司法官专职清理上诉法院的积压案件。意大利还实施“在线审判”简化一审程序,完善法院案件管理制度。

    多元化纠纷解决方式能有效实现诉讼分流,减少法院案件积压。意大利2010年第28号法令第5条引入强制调解的规定,该规定于2012年被宣布违宪后,2013年重新恢复。曲折的历程致使强制调解在意大利未得到长效发展。

    除缺乏配套措施外,司法系统本身的效率低下问题是不可排除的关键障碍。司法低效率下,当事人无法发现前期采取调解的优势,可能更愿意选择冗长的诉讼程序。

    经验表明,调解运作良好的国家的司法系统运作也很高效。强制调解已在许多国家确立下来,并成为扩大调解适用的一种趋势。无论如何,2013年意大利恢复强制调解是可喜的发展,政府相关数据表明,调解的作用已开始回升。

    加强法院行政管理  高效的法院行政管理可通过如下措施实现:以管理职业化和司法职能专业化为目标,重组法院结构;简化行政程序;加快数字化进程;完善预算机制和绩效问责制度等。这些措施有助于促使法院积极管理案件,缓解办案压力,减少诉讼拖延。

    为促使法院系统高效运作,意大利进行了多种努力,包括法院紧缩计划、创建和发展司法系统的内部数据库、实施以个人工作量评估为基础的法院工作计划等。这些措施的主要目标在于:在确保司法系统运作质量的前提下,通过高效的法院管理和问责机制实现成本效益,充分利用司法资源,实现法院结案量最大化。

    设立专项补偿资金  意大利政府设立专项资金,补偿因诉讼过度迟延而受损的当事人。这笔专项补偿资金相当可观,2011年已有2亿欧元。专项资金设立之本意在于解决诉讼拖延问题,以提高司法效率。但症结在于,专项补偿资金由政府通过特殊预算分配,并非来自法院预算,因而法院无须为其拖延处理案件的行为“买单”,便无动力解决此问题。有鉴于此,意大利细化了专项补偿资金的适用范围,同时赋予审计法院追究法官责任的权力。

    专项补偿资金的设立虽未彻底解决诉讼拖延问题,但已经大大缓解了上诉法院的案件压力(从2012年第二季度15300个新案件到2013年第一季度5700个新案件)。

    “意大利司法办公系统最佳实践推广”计划

    20世纪60年代以来,在许多国家,民事司法制度不能满足社会的需求,已成为一个普遍现象。为缓解诉讼爆炸与有限司法资源之间的矛盾,在纠纷日益复杂化的背景下,西方国家掀起了“接近正义/司法”的运动。

    民主社会的现代潮流是扩大和确认而非减少或废除司法保护,为促使司法保护为所有人实效性地接近,当今世界许多国家司法系统正朝着数字化和技术化方向发展,依靠技术提高司法效率,使得“接近司法”成为可及的目标。

    “意大利司法办公系统最佳实践推广”计划(以下简称“司法办公实践推广”计划)是建立在欧盟委员会、意大利司法部、劳动部、公共行政部以及意大利19个地区和2个自治省共同签订的合作协议基础之上的,多方主体共同参与实施的国家项目。“司法办公实践推广”计划由欧洲社会基金资助,欧洲社会基金向意大利提供4000万欧元资金,用于为期两年的技术支持和外部咨询帮助。

    适用范围  “司法办公实践推广”计划,是意大利司法机关首次大规模办公系统现代化的尝试,该计划面向的用户包括:(1)内部用户,即行政机关、检察院、法院以及其他司法机关等;(2)外部用户,包括公民、企业、法律和其他职业共同体。“司法办公实践推广”计划由部分地区司法部门率先开展,后推广至意大利182个司法部门。它是建立在“渐进式”逻辑的基础上,“自下而上”地实现目标。该计划通过简化司法系统组织管理流程从而降低组织成本,提高司法服务的质量、效率以及透明度。

    预期目标 “司法办公实践推广”计划主要有4个目标:提高民事和刑事司法质量;降低司法机关组织成本;改善司法机关的通信条件和提高通信能力;完善外部问责机制,以促进公众利用公共资源成效的提高。

    这些目标通过6个方案完成:(1)关键工作流程和机构重组计划的分析,旨在提高司法机关内部运作效率以及创建司法办公性能监测系统,提高用户使用服务的质量和效率,提供“一站式配齐”的解决方案。(2)司法机关信息和通信技术的使用分析,意图充分利用电子化传输服务,推动电子化管理的发展。(3)试点司法机关起草年度社会预算报告(社会责任报告)。(4)起草公民宪章和公民法律服务指南。(5)力求达到ISO9001组织质量管理体系2000年认证标准。(6)建立并完善司法机关网站,实现内部在线沟通和文件传递。

    实施过程  各试点地区因地制宜,实施多种项目以改善司法办公系统。部分项目着重简化程序,以便更好地服务于用户。少数项目关注司法办公监测体系的实施,以期有效督促司法机关工作人员高效工作。大部分项目集中于重组司法部门之间以及司法官和司法部门之间的工作流程,例如检察院和一审法院之间,或者一审法院和上诉法院之间的工作对接。可见,大多数司法部门将改善内部工作流程视为改革的重点,并且越来越关注整个司法系统内部的工作衔接。

    米兰法院于2010年开始贯彻实施“司法办公实践推广”计划,2013年完成计划目标,它是推行该计划最活跃的司法机构之一。其采取的举措有:通过使用条形码技术对卷宗进行电子标记,实现文件电子化管理;为证人提供定向的温馨服务并简化与证人相关的诉讼程序;建立绩效评估系统,定期评估法院行政系统运作性能,督促法院及其工作人员以科学数据为基础纠正不当行为。同时,不断开发契合审判实践的新软件,服务于法官审判,通过网站提供互动服务,实现与律师无纸化的信息交流。

    在现代化的背景下,民事诉讼作为一个解决社会和经济冲突的机制以及财富再分配的机制,必须能够保证司法保护的充足、迅捷和有效性。追求诉讼效率已经成为一种全球性趋势。

    迈向现代化的意大利司法系统,以独特的实践生动地揭示了:司法活动不只是国家统治和管理手段,更应被视为顺利实现权利的“公共服务”。深处全球化的时代背景之下,制度的跨文化和跨区域的借鉴与流动已蔚然成风。各国在解决司法效率的实践与经验方面彼此借鉴。意大利的司法改革只是其中一个缩影。解决司法效率低下问题非一日之功,各国司法改革之路任重而道远。

    (作者单位:厦门大学法学院)